闞珂
  2014年11月1日,第十二屆全國人大常委會第十一次會議作出決定,將現行憲法通過、公佈、施行日期12月4日設立為國家憲法日。
  有人會問,為啥國家憲法日定在12月4日?定在其他相關的日期不可以嗎?這得說清楚幾個問題。
  第一,共同綱領在新中國立憲史上有什麼地位?
  1949年籌建新中國,怎麼建呢?通過什麼形式?按照中國共產黨和毛澤東早年的設想就是,民主選舉產生全國人民代表大會,由全國人民代表大會選舉產生中央人民政府。但當時,大陸的軍事行動還沒有完全結束,土地改革還沒有徹底實現,人民還沒有充分組織起來,召開在普選基礎上產生的全國人民代表大會的條件還不具備。怎麼辦?共產黨人是有智慧的:通過召開由民主協商產生的各方面代表組成的、具有代表全國人民性質的政治協商會議來協商建立新中國。
  1949年9月21日至30日,中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平召開。參加這次會議的組成單位45個,代表510人,候補代表77人,特邀人士75人,共662人,包括了中國共產黨和全中國所有的民主黨派、人民團體、人民解放軍、各地區、各民族、國外華僑、其他愛國民主分子的代表,體現了廣泛的代表性,它獲得全國人民的信任和擁護,因此,中國人民政治協商會議宣佈自己來執行全國人民代表大會的職權。這次會議於9月29日通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》,它規定了我國人民民主專政的國體、人民代表大會制度的政體等國家的重要制度。這次會議還制定了中央人民政府組織法,決定了中華人民共和國定都於北京、中華人民共和國國旗為紅地五星旗、以義勇軍進行曲為國歌,決定了中華人民共和國採用公元紀年,選舉了以毛澤東為主席的中央人民政府委員會。這樣,中華人民共和國誕生了。
  共同綱領在新中國的立憲史上具有重要的地位,起了重要的作用。毛澤東在1950年6月23日全國政協一屆二次會議上說:“我們現時的根本大法即共同綱領”。劉少奇在1954年憲法草案的報告中說:共同綱領“起了臨時憲法的作用”。共同綱領解決了在還不具備召開全國人民代表大會條件的時候建立和治理新中國的憲法依據問題。共同綱領還是1954年新中國第一部憲法的基礎。但由於中國人民政治協商會議的代表不是由選舉產生的,它制定的起臨時憲法作用的共同綱領還不能說就是憲法。這樣,沒有將共同綱領通過的日期確定為國家憲法日也是很自然的了。
  第二,為什麼沒有把一屆全國人大一次會議通過、公佈和施行中華人民共和國第一部憲法的日期9月20日定為國家憲法日?
  有意見提出,1982年是修改憲法,不是制定憲法,應當把1954年制定中華人民共和國第一部憲法的日期定為國家憲法日。我們認為,這個意見是有道理的。
  1954年9月15日至28日,第一屆全國人民代表大會第一次會議召開。到這時,新中國剛剛成立5年,還處於從新民主主義到社會主義的過渡時期。這次會議所制定的憲法的一個重要任務,就是為全國人民指出一條清楚的、明確的和正確的前進道路——走社會主義道路。1954年9月20日通過的憲法,是一部社會主義類型的憲法,但還不是完全社會主義的憲法,它是一個過渡時期的憲法。毛澤東設想,過渡時期大概是三個五年計劃,即15年左右,這部憲法大概可以管15年左右。1954年憲法是一部好的憲法。
  在“文化大革命”中,1975年1月四屆全國人大一次會議對1954年憲法進行修改,形成了1975年憲法。這部憲法有嚴重的缺陷和問題,比如,它肯定了無產階級專政下繼續革命的理論和實踐,用“文化大革命”中通過奪權建立的革命委員會代替地方各級人民委員會等。1975年憲法施行後,1954年憲法自然就不再施行了,這樣一部有嚴重缺陷的憲法,很難說它是人民當家作主的法律保障。1978年3月五屆全國人大一次會議對1975年憲法進行修改,形成了1978年憲法。這個時候,雖然已經粉碎了“四人幫”、結束了“文化大革命”,但黨的十一屆三中全會還沒有召開,對“左”的思想還沒有來得及進行系統地清理,1978年憲法也存在缺陷。
  設立國家憲法日的目的,不僅是紀念中華人民共和國憲法的誕生,更重要的是為了增強全社會的憲法意識,弘揚憲法精神,加強憲法實施,全面推進依法治國,建設社會主義法治國家。現在施行的就是1982年12月4日五屆全國人大五次會議通過的憲法,把12月4日設立為國家憲法日是合適的,更具有現實意義。
  第三,一屆全國人大一次會議制定憲法後,全國人大還有制定憲法的權力嗎?
  在日常接觸中瞭解到有人有這樣一個疑問:1982年憲法文本題註中用了“通過”一詞,即“1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過”,而沒有用“修改”或者“修正”,那麼,一屆全國人大一次會議制定憲法後,全國人大還有制定憲法的權力嗎?
  1954年3月23日,中共中央提出的憲法草案(初稿)規定全國人大有“修改憲法”的職權,在討論過程中形成的憲法草案(修改稿)加上了“制定憲法”,後來又刪去了這一規定。為什麼刪呢?憲法起草工作的法律小組說明的理由是:本憲法的制定,已經在憲法序言中莊嚴地宣佈了,以後情況發生重大變化需要修改現行憲法的話,這已經包括在修改憲法的職權範圍內,無須另外再規定製定憲法的職權。因此,1954年6月14日,中央人民政府委員會第三十次會議通過向社會公佈、交付全體人民討論的《中華人民共和國憲法(草案)》的序言中寫道:“中華人民共和國第一屆全國人民代表大會,年 月 日在首都北京,莊嚴地通過我國的第一個憲法。”
  3個月後的9月14日,即第一屆全國人民代表大會第一次會議開幕的頭一天,中央人民政府委員會召開臨時會議對憲法草案作最後審議,將序言中的“第一屆全國人民代表大會”後面加上了“第一次會議”,將“莊嚴地通過我國的第一個憲法”改為“莊嚴地通過中華人民共和國憲法”。9月20日,一屆全國人大一次會議通過的憲法第二十七條規定,全國人大有修改憲法的職權,但沒有規定製定憲法。
  可以肯定地說,1954年憲法制定後,後來都是對憲法的修改。1975年憲法修改了1954年憲法,1978年憲法修改了1975年憲法,1982年憲法以1954年憲法為基礎修改了1978年憲法。同時,應該看到,1975年、1978年、1982年三次都是對憲法的全面修改。正是因為如此,才在1954年憲法制定後,在事實上1975年、1978年、1982年這三次修改後分別形成了一部新的憲法。還需要說明的是,1978年憲法通過後,在1979年、1980年作了兩次個別條文的修改,但不形成新的憲法。
  第四,1982年憲法經過了1988年、1993年、1999年、2004年四次修改,還能說是現行憲法嗎?
  《關於設立國家憲法日的決定(草案)的說明》指出,將現行憲法公佈施行的日期,即12月4日設立為國家憲法日。這也就是說,1982年憲法經過1988年、1993年、1999年、2004年四次修改仍然是現行憲法。那這怎麼理解呢?
  1988年4月,七屆全國人大一次會議第一次修改1982年憲法。當時對究竟用什麼方式修改進行深入研究,確定採用“修正案”的方式,提請審議時草案的名稱是“中華人民共和國憲法修正案草案”,通過後去掉“草案”兩個字,憲法的原文不動,也不重新公佈憲法。這樣,1982年憲法仍然是現行憲法。彭真說:這次對憲法的修改採取修正案的方式,這是美國的修憲方式,比法國、蘇聯和我國過去的修改憲法辦法好。這種修憲方式,有利於維護憲法的穩定和尊嚴。
  1993年3月,八屆全國人大一次會議第二次修改1982年憲法。1992年12月5日,在憲法修改小組第一次會議上,有同志提出,憲法修改採取後附修正案的方式,原文不作改動,沒有一部經過修改的完整的憲法,使用起來很不方便。後經研究確定,仍採用修正案的方式,但出版兩個文本:一個是1982年通過的憲法並附修正案;一個是按照修正案修正後的憲法。前一個是法定文本,後一個是工作文本,以便於人們使用查閱。1999年、2004年兩次修改憲法採用的都還是這種方式。這樣,1982年憲法仍然是現行憲法,現行憲法包括1982年通過的憲法和之後的每個憲法修正案。
  我註意到,七屆、八屆全國人大常委會副委員長王漢斌訪談錄中有這樣一段話。問:有人提出,美國憲法制定至今200多年來只通過了26條修正案,而我國1982年憲法頒佈至今已通過31條修正案,是否修改過於頻繁?王漢斌:我覺得這個意見可以考慮。
  (作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)  (原標題:為啥國家憲法日定在12月4日)
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